Roboty dodatkowe i zamienne w kontraktach publicznych – kiedy dopuszczalny jest aneks do umowy w trybie ustawy PZP?

Najdroższy błąd na budowie finansowanej ze środków publicznych zwykle zaczyna się niewinnie: inspektor wpisuje do protokołu konieczności potrzebę wykonania prac, wykonawca deklaruje gotowość, a zamawiający poleca „robić, żeby nie zatrzymywać inwestycji”. Dopiero później ktoś sprawdza, czy zmianę da się zalegalizować aneksem. Kolejność powinna być dokładnie odwrotna.

Protokół konieczności, zgoda projektanta ani wpis do dziennika budowy nie są samodzielną podstawą zmiany umowy. Aneks można zawrzeć, gdy modyfikacja jest nieistotna w rozumieniu art. 454 ustawy Prawo zamówień publicznych albo mieści się w jednej z przesłanek określonych w art. 455 PZP. Nazwanie prac „dodatkowymi” lub „zamiennymi” niczego jeszcze nie rozstrzyga. Liczy się rzeczywisty zakres zmiany, jej wpływ na wynagrodzenie, konkurencję, termin oraz gospodarczy sens kontraktu.

Roboty dodatkowe i zamienne to nie to samo

Roboty dodatkowe obejmują świadczenia, których nie przewidziano w zamówieniu podstawowym, a które stały się potrzebne podczas realizacji inwestycji. Powiększają zakres kontraktu. Przykładem może być wykonanie dodatkowego podparcia konstrukcji ujawnionej po odkryciu elementów starego budynku albo przełożenie instalacji, której rzeczywisty przebieg różni się od prawidłowo wykonanej inwentaryzacji.

Roboty zamienne zastępują natomiast rozwiązanie już objęte dokumentacją projektową innym sposobem wykonania, materiałem albo technologią, zasadniczo prowadzącymi do tego samego efektu funkcjonalnego. Zamiast określonego systemu izolacji stosuje się inny, zamiast projektowanej trasy instalacji wybiera się trasę omijającą kolizję, a niedostępny model urządzenia zastępuje się urządzeniem o równoważnych parametrach.

Różnica ma praktyczne znaczenie:

• roboty dodatkowe dodają nowe świadczenie;
• roboty zamienne zmieniają sposób wykonania świadczenia już zamówionego;
• roboty zaniechane polegają na rezygnacji z części pierwotnego zakresu i często występują razem z robotami zamiennymi;
• sama zmiana materiału nie musi oznaczać prawa do podwyższenia wynagrodzenia.

Określenie „roboty zamienne” nie występuje w art. 455 PZP jako odrębna podstawa aneksowania. Każdą taką zmianę trzeba więc przyporządkować do konkretnej przesłanki ustawowej albo wykazać, że jest ona nieistotna. To właśnie tutaj najczęściej pojawia się problem: technicznie rozwiązanie wygląda rozsądnie, ale prawnie może zmieniać warunki, na których wykonawcy kalkulowali oferty.

Przed zakwalifikowaniem prac należy odpowiedzieć na pięć pytań:

1. Czy dana robota, element lub funkcja znajdowały się w projekcie, przedmiarze, STWiORB albo programie funkcjonalno-użytkowym?
2. Czy zmienia się tylko technologia, czy również końcowy rezultat inwestycji?
3. Czy po zmianie powstanie obiekt o tych samych funkcjach, parametrach i przeznaczeniu?
4. Czy inni wykonawcy mogliby inaczej wycenić ofertę, gdyby znali tę zmianę przed przetargiem?
5. Czy potrzeba modyfikacji wynika z obiektywnych warunków, błędu dokumentacji, decyzji zamawiającego czy problemu leżącego po stronie wykonawcy?

Ostatnie pytanie jest szczególnie ważne. Jeżeli wykonawca proponuje tańszą lub wygodniejszą dla siebie technologię, nie oznacza to jeszcze, że zamawiający powinien zwiększyć cenę albo wydłużyć termin. Podobnie jest wtedy, gdy zmiana ma naprawić wadliwe wykonanie robót. Aneks nie może służyć do przenoszenia na zamawiającego kosztów błędu wykonawcy.

Przy wynagrodzeniu ryczałtowym wykonawca nie uzyskuje automatycznie dodatkowej zapłaty tylko dlatego, że wykonanie elementu okazało się bardziej pracochłonne. Jeżeli rozwiązanie zamienne nadal mieści się w umówionym rezultacie i ryzykach objętych ryczałtem, podwyższenie wynagrodzenia wymaga szczególnie mocnej podstawy. Inaczej łatwo doprowadzić do niedopuszczalnego przesunięcia równowagi ekonomicznej kontraktu na korzyść wykonawcy.

Cztery podstawy aneksu i granica, za którą potrzebne jest nowe postępowanie

Punktem wyjścia jest art. 454 PZP. Zmiana jest istotna między innymi wtedy, gdy:

• po jej uwzględnieniu w pierwotnym postępowaniu mogliby wystartować inni wykonawcy albo zostałyby złożone oferty innej treści;
• nieprzewidzianie poprawia sytuację ekonomiczną wykonawcy;
• znacznie rozszerza lub zmniejsza zakres świadczeń;
• prowadzi do niedopuszczalnej zmiany wykonawcy.

Jeżeli modyfikacja jest nieistotna, nowe postępowanie nie jest wymagane. Przy zmianie istotnej zamawiający musi natomiast wskazać konkretną podstawę z art. 455 PZP. W praktyce robót budowlanych najczęściej stosuje się cztery ścieżki.

1. Klauzula przeglądowa – art. 455 ust. 1 pkt 1 PZP

To najbezpieczniejsza droga, ale tylko wtedy, gdy została przygotowana przed wszczęciem postępowania. Klauzula musi być jasna, precyzyjna i jednoznaczna oraz określać:

• rodzaj możliwej zmiany;
• jej zakres;
• warunki uruchomienia;
• zasady ustalania ceny, terminu lub innych skutków;
• granice, po których przekroczeniu zmiana nie jest dopuszczalna.

Zapis typu „zamawiający dopuszcza zmianę umowy w przypadkach przewidzianych przez PZP” jest za słaby. Powtarza ustawę, ale nie mówi wykonawcom, jakie ryzyka i modyfikacje mają uwzględnić w ofercie.

Dobra klauzula dotycząca robót zamiennych wskazuje na przykład, kto może zainicjować zmianę, jakie parametry muszą pozostać niepogorszone, jak wyceniane będą roboty zaniechane i zamienne, jakich dokumentów wymaga zamawiający oraz czy zmiana może wpłynąć na termin. Nawet szeroka klauzula nie może jednak prowadzić do zmiany ogólnego charakteru umowy.

2. Dodatkowe roboty wykonywane przez dotychczasowego wykonawcę – art. 455 ust. 1 pkt 3 PZP

Przepis może zostać zastosowany, gdy dodatkowe roboty nie były objęte zamówieniem podstawowym, stały się niezbędne i łącznie spełnione są następujące warunki:

• zmiana wykonawcy jest niemożliwa z powodów ekonomicznych lub technicznych, na przykład ze względu na kompatybilność instalacji, odpowiedzialność gwarancyjną albo ścisłe powiązanie prac;
• powierzenie robót innemu wykonawcy spowodowałoby istotną niedogodność lub znaczny wzrost kosztów;
• wzrost ceny wynikający z każdej kolejnej zmiany nie przekracza 50% pierwotnej wartości umowy.

Sama wygoda organizacyjna nie wystarczy. Argument „obecny wykonawca jest już na budowie” powinien zostać rozwinięty przez konkretne skutki: koszt ponownej mobilizacji, konieczność podziału odpowiedzialności, brak możliwości oddzielenia instalacji, ryzyko utraty gwarancji, kolizję harmonogramów albo potrzebę wykonania robót bezpośrednio w już zrealizowanych elementach.

Przesłanka ta nie może służyć do poprawiania zakresu, który od początku był świadomie niedoszacowany. Roboty mają stać się niezbędne podczas realizacji, a nie jedynie zostać później dopisane do inwestycji, ponieważ zamawiający zmienił koncepcję lub znalazł dodatkowe środki.

3. Okoliczności nieprzewidywalne – art. 455 ust. 1 pkt 4 PZP

Aneks jest dopuszczalny, gdy potrzeba zmiany wynika z okoliczności, których zamawiający działający z należytą starannością nie mógł przewidzieć. Dodatkowo zmiana nie może modyfikować ogólnego charakteru kontraktu, a wzrost ceny spowodowany każdą kolejną zmianą nie może przekroczyć 50% pierwotnej wartości umowy.

„Nieprzewidywalne” nie oznacza „nieprzewidziane w naszym projekcie”. Zamawiający powinien wykazać, że przed przetargiem:

• przeprowadził adekwatne badania i inwentaryzacje;
• zweryfikował dokumentację;
• uwzględnił typowe ryzyka danej inwestycji;
• korzystał z wiedzy dostępnej w chwili przygotowywania postępowania;
• przeznaczył na przygotowanie zakresu środki proporcjonalne do wartości i stopnia skomplikowania zadania.

Błąd projektanta, brak podstawowej odkrywki albo pominięcie dostępnej dokumentacji archiwalnej zwykle nie tworzą mocnego argumentu o nieprzewidywalności. Inaczej może być w przypadku ukrytych warunków, których nie ujawniły prawidłowo wykonane badania, nowych decyzji organów lub zdarzeń zewnętrznych wykraczających poza standardowe ryzyko kontraktowe.

4. Zmiana o niewielkiej wartości – art. 455 ust. 2 PZP

Przy robotach budowlanych dopuszczalna jest również zmiana, której łączna wartość:

• jest niższa niż 15% pierwotnej wartości umowy;
• pozostaje niższa niż właściwy próg unijny;
• nie zmienia ogólnego charakteru umowy.

Dla robót budowlanych próg unijny obowiązujący w latach 2026–2027 wynosi 23 291 240 zł. Oba warunki wartościowe trzeba spełnić jednocześnie. Przy umowie o wartości 8 mln zł limit procentowy wynosi zatem 1,2 mln zł, ale zmiana musi być od tej kwoty niższa, a nie jej równa. Przy kontrakcie wartym 200 mln zł piętnastoprocentowy limit wyniósłby 30 mln zł, jednak zastosowanie znajdzie niższa granica, czyli próg unijny.

Trzeba prowadzić rejestr wszystkich modyfikacji wprowadzanych na tej podstawie, ponieważ ustawa mówi o ich łącznej wartości. Nie jest to również uniwersalny mechanizm podwyższania ceny za niezmieniony zakres. Art. 455 ust. 2 powinien wiązać się ze zmianą wartości kontraktu wynikającą na przykład ze zwiększenia, zmniejszenia albo zamiany części świadczenia, a nie z samym przepisaniem ceny tych samych robót.

Limity liczy się w odniesieniu do pierwotnej wartości umowy, rozumianej w praktyce UZP jako pierwotne wynagrodzenie brutto. Jeżeli kontrakt zawierał mechanizmy zmiany ceny i zostały one wcześniej zastosowane, art. 455 ust. 4 nakazuje ustalać dopuszczalną wartość zmiany w oparciu o cenę zmodyfikowaną zgodnie z tymi postanowieniami.

Żadna z wymienionych podstaw nie pozwala zmienić budowy szkoły w budowę hali sportowej, dodać całego nowego budynku do remontu istniejącego obiektu albo rozszerzyć lokalnej przebudowy drogi o niezależny odcinek, który mógł być przedmiotem osobnego zamówienia. W takim przypadku potrzebne jest nowe postępowanie, nawet gdy obecny wykonawca deklaruje niską cenę i szybki termin.

Aneks, który wytrzyma kontrolę: dokumenty, wycena i właściwa kolejność

Dobry aneks zaczyna się nie od projektu paragrafów, lecz od uporządkowanego materiału technicznego. Jak pokazują publikacje dotyczące PZP, których autorem jest prawnik Robert Różycki, związany z serwisem https://proviskancelaria.pl, problemy kontraktowe trzeba analizować jednocześnie od strony dokumentacji zamówienia, zakresu świadczenia i skutków finansowych. W przypadku robót dodatkowych rozdzielenie tych trzech obszarów zwykle kończy się aneksem, którego uzasadnienie nie odpowiada kosztorysowi albo stanowi faktycznemu na budowie.

Dokumentacja zmiany powinna powstawać w następującej kolejności:

1. Zgłoszenie potrzeby zmiany – z datą, opisem zdarzenia oraz wskazaniem osoby, która stwierdziła problem.
2. Materiał dowodowy – zdjęcia, pomiary, odkrywki, wyniki badań, korespondencja, dokumentacja archiwalna i wpisy w dzienniku budowy.
3. Opinia projektanta i inspektora nadzoru – wyjaśniająca, dlaczego dotychczasowe rozwiązanie nie może lub nie powinno zostać wykonane oraz jakie są możliwe warianty.
4. Protokół konieczności – opisujący przyczynę, zakres, wpływ na bezpieczeństwo, harmonogram i pozostałe roboty.
5. Porównanie zakresów – osobno roboty pierwotne, zaniechane, zamienne i dodatkowe.
6. Wycena – sporządzona według zasad przewidzianych w umowie.
7. Analiza prawna – wskazująca jedną podstawową przesłankę zmiany oraz wykazująca spełnienie każdego jej warunku.
8. Aneks – podpisany przed rozpoczęciem zmienionego zakresu.

Najczęściej pomijany jest punkt siódmy. Zamawiający zbiera trzy kosztorysy, opinię projektanta i kilkanaście zdjęć, ale nie wyjaśnia, dlaczego zmiana wykonawcy byłaby technicznie niemożliwa, co dokładnie było nieprzewidywalne albo dlaczego modyfikacja nie wpłynęłaby na wynik pierwotnego postępowania.

Wycena również nie może być przypadkowa. Najpierw stosuje się stawki, narzuty i zasady wskazane w umowie lub kosztorysie ofertowym. Dla pozycji, których tam nie ma, można sięgać do aktualnych publikacji kosztorysowych, takich jak SEKOCENBUD, ofert dostawców albo kalkulacji indywidualnej. Sam wydruk średniej ceny materiału nie wystarczy. Trzeba uwzględnić ilość, transport, odpady, sprzęt, robociznę, koszty pośrednie i ewentualne oszczędności wynikające z robót zaniechanych.

Przy robotach zamiennych prawidłowe rozliczenie często polega na ustaleniu różnicy:

wartość robót zamiennych – wartość robót niewykonywanych = rzeczywisty skutek finansowy zmiany.

Błędem jest doliczenie pełnej wartości rozwiązania zamiennego bez odjęcia elementu, za który wykonawca otrzymał już wynagrodzenie w cenie podstawowej. Kontrola szybko wychwyci taką podwójną zapłatę.

Aneks powinien regulować nie tylko wynagrodzenie. Należy sprawdzić również:

• termin wykonania i kamienie milowe;
• harmonogram rzeczowo-finansowy;
• zasady odbioru;
• gwarancję i rękojmię;
• zabezpieczenie należytego wykonania umowy;
• zakres podwykonawstwa;
• wpływ zmiany na dokumentację projektową, pozwolenia i uzgodnienia;
• odpowiedzialność za parametry rozwiązania zamiennego.

W przypadku zmian dokonywanych na podstawie art. 455 ust. 1 pkt 3 albo pkt 4 zamawiający po zawarciu aneksu musi zamieścić ogłoszenie o zmianie umowy w Biuletynie Zamówień Publicznych albo przekazać je Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej. Pominięcie ogłoszenia nie poprawia ani nie pogarsza technicznej jakości robót, ale pozostawia czytelny ślad nieprawidłowości proceduralnej.

FAQ – roboty dodatkowe i zamienne w PZP

Czy protokół konieczności wystarcza do rozpoczęcia robót dodatkowych?
Nie. Protokół dokumentuje potrzebę techniczną, ale nie zastępuje podstawy z art. 455 PZP ani pisemnego aneksu. Najbezpieczniej rozpocząć zmienione roboty dopiero po podpisaniu aneksu.

Czy zamawiający może dowolnie zwiększyć zakres robót o mniej niż 15%?
Nie. Zmiana musi być niższa niż 15% pierwotnej wartości umowy, niższa niż próg unijny i nie może zmieniać ogólnego charakteru kontraktu. Nie wolno też dzielić zmian w celu obejścia przepisów.

Czy roboty zamienne zawsze podwyższają wynagrodzenie?
Nie. Jeżeli rozwiązanie zastępuje element już objęty ceną, trzeba odliczyć wartość robót zaniechanych. Przy ryczałcie zmiana technologii mieszcząca się w pierwotnym rezultacie może w ogóle nie uzasadniać dopłaty.

Czy brak towaru wskazanego w projekcie uzasadnia aneks?
Nie automatycznie. Najpierw trzeba sprawdzić rozwiązania równoważne, przyczynę niedostępności, postanowienia umowy i wpływ zamiany na cenę, parametry oraz konkurencję. Zwykła trudność zakupowa wykonawcy nie zawsze jest okolicznością nieprzewidywalną.

Czy limit 50% pozwala zawierać kolejne aneksy bez ograniczeń?
Nie. Przepisy odnoszą limit do wzrostu ceny wywołanego każdą kolejną zmianą, ale jednocześnie zakazują dokonywania serii modyfikacji w celu uniknięcia stosowania PZP. Każdy aneks wymaga odrębnego uzasadnienia i rzeczywistej podstawy.

Czy zgoda projektanta legalizuje roboty zamienne?
Nie. Projektant ocenia rozwiązanie techniczne. Zamawiający nadal musi zbadać dopuszczalność zmiany umowy, sposób rozliczenia i wpływ modyfikacji na pierwotne warunki konkurencji.

Pierwsza decyzja powinna być prosta: wstrzymać polecenie wykonania zmienionych robót i otworzyć jednocześnie umowę, SWZ oraz dokumentację projektową. Najpierw trzeba ustalić, czy zmiana dodaje nowe świadczenie, czy tylko zastępuje rozwiązanie już zamówione. Dopiero potem wybiera się podstawę z art. 455 PZP, oblicza limit i przygotowuje wycenę. Najgroźniejszy błąd do usunięcia w pierwszej kolejności to praktyka podpisywania aneksu po wykonaniu robót, gdy dokument ma już tylko usprawiedliwiać wcześniej podjętą decyzję.